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Há uma pergunta que muitos diretores, professores e técnicos escolares têm feito nos últimos anos, em voz alta ou apenas para si: de quem é, afinal, a escola? A resposta, que pareceria simples há uma década, tornou-se hoje surpreendentemente complexa. Desde 2019, a escola pública portuguesa passou a ter, na prática, dois interlocutores com peso real no seu funcionamento quotidiano — o Ministério da Educação, Ciência e Investigação, que mantém a tutela pedagógica e a contratação de professores, e o município, que passou a gerir o pessoal não docente, as refeições, os transportes, a manutenção dos edifícios e uma parte significativa da ação social escolar.
Esta transformação não nasceu de um dia para o outro. Foi um processo lento, que atravessou décadas, com avanços e recuos, experiências-piloto e sucessivas reformas legislativas. Mas foi com a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e o Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, que a transferência de competências para as autarquias passou de voluntária a obrigatória e universal, abrangendo todos os 278 municípios do Continente. É esta mudança de escala — e as suas implicações concretas para quem trabalha e estuda nas escolas — que o Conselho Nacional de Educação analisa com detalhe num relatório técnico publicado em março de 2026, intitulado Descentralização de Competências de Educação para as Autarquias em Portugal.
O que mudou, concretamente, na vida das escolas
Antes de 2018, alguns municípios geriam já certas tarefas de suporte às escolas, por adesão voluntária, ao abrigo de contratos estabelecidos com o Ministério da Educação desde 2008. Tratava-se, porém, de uma descentralização limitada: os municípios executavam, mas não decidiam sobre aspetos estruturais do sistema. O que mudou com a reforma atual é precisamente essa natureza. As câmaras municipais passaram a assumir responsabilidades estratégicas e operacionais que vão muito além da manutenção dos edifícios ou da organização das refeições escolares.
Hoje, é o município que gere o pessoal não docente — os assistentes operacionais que garantem o funcionamento diário da escola, que apoiam os alunos com necessidades específicas, que fazem a vigilância dos recreios e o apoio nas bibliotecas escolares. É também o município que organiza e financia o serviço de refeições, os transportes escolares, a ação social escolar, e que tem assento reforçado no Conselho Municipal de Educação, órgão que, pelo menos em teoria, articula as políticas educativas locais. A escola continua a responder ao Ministério no que toca ao currículo, à avaliação e à contratação de professores. Mas na dimensão logística e operacional do seu funcionamento, depende crescentemente da câmara municipal.
Esta nova geometria tem vantagens reconhecidas. A proximidade geográfica e institucional do município em relação à escola pode, quando funciona bem, agilizar respostas a problemas concretos. Na ação social escolar, vários autarcas ouvidos no âmbito das audições realizadas pelo CNE referem que a gestão local permitiu uma maior rapidez no apoio aos alunos mais vulneráveis — mais refeições asseguradas, mais transportes disponíveis, apoios complementares como lanche, fruta e bolsas de estudo que antes simplesmente não existiam. Câmaras com mais recursos chegaram mesmo a contratar psicólogos, assistentes sociais e terapeutas da fala para apoiar os alunos, algo que muitas escolas não conseguiam garantir apenas pelos meios do Ministério.
Mas esta mesma realidade expõe também uma das maiores fragilidades do processo: o que um aluno recebe depende cada vez mais do código postal em que nasceu.
Um país a várias velocidades
A expressão surgiu nas audições realizadas pelo CNE a autarcas e atores educativos de todo o país, e ficou: “um país a várias velocidades.” Ela resume com uma precisão desconfortável o principal risco da descentralização educativa tal como está a ser implementada — a criação ou agravamento de desigualdades territoriais com impacto direto nas condições de aprendizagem dos alunos.
O Fundo de Financiamento da Descentralização (FFD), o principal instrumento de transferência de verbas do Estado para os municípios no domínio da educação, só foi contemplado no Orçamento do Estado em 2022, tendo as transferências para os 278 municípios do Continente começado a normalizar apenas em 2023. Em 2023, o valor total transferido atingiu cerca de 1,08 mil milhões de euros, dos quais aproximadamente 69% foram absorvidos pelos encargos com pessoal não docente, segundo dados da Direção-Geral das Autarquias Locais. Para a manutenção de edifícios, equipamentos e outros investimentos estruturais, sobrou uma fatia claramente insuficiente.
Um estudo de diagnóstico recente, coordenado por investigadores da Universidade do Minho e publicado em 2026, aprofundou esta análise. Os seus resultados confirmam o que muitos autarcas já sentiam: as despesas reportadas nas áreas de apoios alimentares, transportes especiais e equipamentos escolares situam-se acima do dobro do financiamento disponível por aluno. Todos os municípios ouvidos recorreram aos seus orçamentos próprios para colmatar as lacunas. O problema é que nem todos os municípios têm orçamento próprio suficiente para o fazer — e é aqui que as desigualdades se tornam visíveis e preocupantes (Veiga et al., 2026).
Câmaras de maior dimensão e com melhor situação financeira conseguem contratar equipas técnicas especializadas, assegurar apoios para alunos com necessidades educativas especiais e responder com rapidez a situações de urgência. Municípios do interior ou de menor capacidade económica acumulam atrasos, não conseguem preencher vagas de assistentes operacionais com o perfil adequado, e têm dificuldades crescentes no transporte de alunos com necessidades específicas. O Tribunal de Contas, na auditoria publicada em 2024, foi claro neste ponto: as assimetrias territoriais decorrem não só das diferenças de capacidade financeira, mas também das capacidades organizacionais de cada município, e esse fator não pode ser negligenciado.
O pessoal não docente: um problema que os professores conhecem bem
Quem trabalha nas escolas sabe que a qualidade do apoio prestado pelos assistentes operacionais influencia o dia a dia de forma determinante — na vigilância dos recreios, no acompanhamento de alunos com necessidades especiais, no funcionamento das salas de aula do 1.º ciclo, no apoio às atividades letivas. Desde que a gestão deste pessoal passou para os municípios, as escolas perderam o controlo direto sobre um recurso central ao seu funcionamento.
O relatório do CNE identifica o recrutamento do pessoal não docente como uma das áreas mais críticas do processo. Municípios com estruturas robustas conseguem gerir bolsas de recrutamento eficazes, substituindo com maior rapidez as ausências por aposentação ou atestado médico prolongado. Mas o problema de fundo persiste: muitos candidatos a assistentes operacionais não têm o perfil adequado ao contexto educativo. Nas audições do CNE, foi referido que as escolas são frequentemente usadas como porta de entrada na função pública municipal, por candidatos que não têm especial vocação ou formação para trabalhar com crianças e jovens. Para os diretores de agrupamentos, esta situação representa uma perda real de influência sobre um aspeto que tem impacto direto na qualidade do ambiente educativo.
Acresce uma dimensão que vai além do recrutamento: a carreira do pessoal não docente e os perfis de recrutamento mais adequados a cada contexto escolar são questões que transcendem a esfera financeira e convocam debates sobre inclusão, eficácia e identidade profissional deste grupo — debates que, até agora, têm ficado à margem da discussão pública sobre descentralização.
A autonomia das escolas: o que está verdadeiramente em jogo
Este é, provavelmente, o ponto mais sensível de toda a discussão, e aquele que mais diretamente interessa aos professores e diretores. A descentralização foi apresentada como uma reforma que aproximaria as decisões das comunidades. Mas há uma tensão real entre essa aproximação territorial e a autonomia pedagógica e organizacional das escolas — uma autonomia que foi construída ao longo de décadas e que é, ela própria, o fundamento da diversidade dos projetos educativos.
O Decreto-Lei n.º 21/2019 restringiu a definição de autonomia das escolas à dimensão “curricular e pedagógica”, numa formulação claramente mais circunscrita do que a que havia sido consagrada no Decreto-Lei n.º 75/2008. À luz deste quadro legal, competências que antes pertenciam à esfera das escolas e dos seus órgãos de administração e gestão passaram para os municípios. O Conselho de Escolas, no seu Parecer n.º 2/2017, tinha alertado para esta tendência ainda durante a fase de projeto legislativo, sublinhando que o processo não estava concebido para reforçar a autonomia das escolas — antes pelo contrário.
Na prática, o que se observa em vários municípios é uma tensão crescente entre a lógica municipal e a lógica pedagógica. Os autarcas tendem, por natureza das suas funções, a privilegiar critérios gestionários: edifícios, transportes, custos, racionalização de recursos. As escolas detêm o conhecimento técnico-pedagógico que o município não tem. Quando estas duas lógicas não dialogam em condições de equilíbrio, a diversidade dos projetos educativos fica ameaçada. E essa diversidade não é um pormenor — é o que permite que agrupamentos diferentes construam abordagens distintas, criem projetos próprios e respondam às necessidades específicas das suas comunidades.
Diretores, professores e académicos ouvidos pelo CNE partilham uma preocupação comum: o risco de as escolas se tornarem, progressivamente, unidades administrativas dependentes da autarquia. A multiplicação de plataformas digitais, exigidas quer pelo poder central quer pelo município, é apontada como um exemplo concreto desta tendência — mais tempo a preencher formulários, menos tempo para o que realmente importa.
A Carta Educativa: um plano que devia ser de todos
A Carta Educativa é o principal instrumento de planeamento da rede escolar de cada concelho. É ela que define onde ficam as escolas, como se organizam os transportes, quais os agrupamentos que existem, que oferta educativa está disponível. As suas decisões têm impacto direto na vida dos alunos e das famílias durante anos.
O problema é que, na maior parte dos municípios, a Carta Educativa é elaborada por entidades externas contratadas pela câmara, e as escolas só são chamadas a pronunciar-se quando o documento já está praticamente definido. Não têm poder deliberativo na sua construção — apenas consultivo. Uma posição estruturalmente secundária, num processo que tem implicações profundas nos seus projetos educativos.
O relatório do CNE é explícito neste ponto: a lógica municipal é territorial, não pedagógica. Favorece soluções homogéneas, mais fáceis de gerir e de justificar politicamente. Mas a Carta Educativa não é apenas um plano de obras ou de reorganização de edifícios — tem implicações no currículo, na oferta formativa, nos perfis dos alunos, nas dinâmicas pedagógicas de cada escola. A participação ativa das escolas na sua elaboração não é um detalhe burocrático; é uma condição essencial para que o documento seja credível, eficaz e representativo das comunidades que serve.
O que pode melhorar — e o que precisa de mudar
As audições realizadas pelo CNE revelam um cenário de ambivalência. Há ganhos reais que ninguém disputa: a ação social escolar ficou mais próxima dos alunos, os transportes escolares melhoraram em muitos concelhos, a articulação operacional entre escola e município tem, em vários casos, funcionado bem. Mas há também problemas estruturais que exigem resposta, e urgente.
O financiamento precisa de ser reforçado e tornado mais previsível, com dotações que acompanhem a inflação e reflitam o custo real das competências transferidas. Os Conselhos Municipais de Educação precisam de ser repensados na sua composição e funcionamento — hoje funcionam, na maioria dos casos, de forma meramente protocolar, sem capacidade real de monitorizar as políticas educativas locais. A Carta Educativa precisa de ser elaborada com a participação ativa das escolas, e não apenas com a sua consulta formal a posteriori. A gestão do pessoal não docente precisa de modelos de recrutamento que valorizem o perfil adequado ao contexto educativo, e não apenas o acesso à função pública municipal.
E, acima de tudo, é necessário clarificar — de forma inequívoca e sem ambiguidade — o que compete a cada nível do sistema: o que é do Estado, o que é do município, o que é da escola. Enquanto essa fronteira permanecer difusa, a descentralização continuará a gerar duplicação de funções, tensões desnecessárias e, em último caso, piores condições de aprendizagem para os alunos que mais precisam de um sistema coerente e justo.
A pergunta com que começámos — de quem é a escola? — não tem resposta simples. Mas a resposta certa não pode ser: de quem tiver mais recursos.
Referências
Conselho Nacional de Educação. (2026). Relatório técnico: Descentralização de competências de educação para as autarquias em Portugal. CNE. ISSN 2967-0259. www.cnedu.pt
Direção-Geral das Autarquias Locais. (2023). Relatório de gestão 2023 – Transferências para a administração local. Ministério da Coesão Territorial. https://portalautarquico.dgal.gov.pt/pt-PT/direcao-geral-das-autarquias-locais/prestacao-de-contas/
Tribunal de Contas. (2024). Auditoria à dimensão financeira do processo de descentralização de competências (2022). https://www.tcontas.pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2024/rel001-2024-2s.pdf
Veiga, L. (Coord.), Sá, C., Ferreira, F., Veiga, F., Silva, J. C., Torres, L., Rodrigues, M., & Sousa, S. (2026). Diagnóstico e avaliação do processo de descentralização na área da educação. Universidade do Minho. https://docentes.pt/diagnostico-e-avaliacao-do-processo-de-descentralizacao-na-area-da-educacao-para-o-ano-2025/
